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招标投标行业制度建设和发展环境思考

发布日期:2019-07-08 作者:企业信用评级网
招标投标制度是我国社会主义市场经济一项基本经济制度,当下招标投标行业出现的问题凸显的是行业制度建设与发展环境问题,需要改进和完善制度建设,“坚持从体制上改革突破,构建科学、合理、规范的公共资源配置长效机制,根据各类公共资源的不同情况和特点,分类分领域创新资源配置方式”。应通过制度建设形成良好的机制,实现“资源的有效配置、信息的有效利用以及激励相容”。

(一)招投标制度建设的基本原则

1.坚持法治原则

招法是招标投标行业的大法,各种配套制度要以招法为基础,形成制度系统,通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。

2.坚持以自上而下的制度设计为主导的原则

通过中央级的制度规划,自上而下建立统一的制度规则。当然,地方上可以适度地突破现行相应制度的约束,探索进行制度创新,但必须在得到充分的法定授权后才能进行,通过自下而上的地方试点转化为自上而下的统一要求。

3.坚持以政府职能转变、简政放权为目标的原则

要充分发挥市场在资源配置中的决定作用,以放管服作为政府各项工作的基本原则,不能以市场乱为借口直接干预与取代市场行为,改变监管部门热衷于权力而推卸责任的现象。

(二)招标投标制度建设的思考

招投标制度建设要通过招法来解决“道”的问题,通过招法条例及配套制度来解决“术”的问题,做到“道”和“术”的相生相容。

1.修订《招标投标法》

《招标投标法》经过17年的运行,已经不能适应新时代的发展,业内也掀起了对招法修订的热议,但总体上依然保持了其科学合理性。为进一步发挥招法的引领和基础作用,笔者认为需从以下几个方面予以加强和完善。

(1)立法目的

立法目的决定了修法的基本方向与思路,为配套制度建设奠定基础。招法第一条明确了立法目的,核心是为了规范招投标活动,保护各方利益和合法权益,提高效益,保证项目质量。但未明确实现国家经济政策功能,比如鼓励企业持久创新、发扬工匠精神、促进供给侧结构改革和产业结构调整等以实现促进经济健康发展等政策功能。

(2)进一步明确招标人的法律地位和核心作用

招法原则上规定了招标人在评委会推荐的中标候选人中确定中标人的核心权利,但在配套制度中,招标人的核心权利受到限制或剥夺,应在招法中明确招标人的法律地位,规定招标人定标权等核心权利受到保护,与投资体制相衔接,充分体现“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”责任制度原则。

归还和维护招标人的核心权利是为在招标实践中让招标人根据项目特点和需求合理确定招标方案,以实现项目的采购目标和招法的立法目的,也能从根本上解决围标串标、弄虚作假问题。

(3)明确评标委员会的法律地位

改进评标委员会的制度设计,明确评标委员会为招标人外聘的咨询机构,评审专家由招标人自定,评审的主要内容为投标方案的技术经济评价,评标委员会的评审结果作为招标人决策依据之一。资格、业绩、信用等非技术经济因素由招标人或其委托的代理机构评价。

进行上述修改的目的是真正归还招标人组建评标委员会的核心权利和决策作用,改变评审专家责权不对等状况,改变专家不专的现象,淘汰滥竽充数的“砖”家,逐步让民众重拾专家信心。

(4)实行评定分离制度和信息公开制度

虽然相关的配套法规和制度规定,国有资金占控股地位的依法必须招标的项目,招标人应将排名第一的中标候选人确定为中标人。但是依据招法第四十一条的中标条件和招法规定的评审制度,评审的结果必然是有排序的,那么从法理上招标人必须选择排名第一的中标人中标。所以,采用招标方式进行采购的项目(包括非依法必须招标而采用招标方式采购的项目),招标人的定标权实际上都是落空的。正因为如前所述的专家委员会评审制度的缺陷,故应对招标采购实行评标和定标进行分离的立法规定。

需要特别指出的是,确立招标人定标权等核心权利和实行评定分离制度后,如何预防招标人的腐败问题呢?不可否认,招投标制度能在一定程度上起到了预防腐败的作用,但这不是招法所要解决的核心问题,不能因为招标人有可能在招标过程存在的腐败行为而否定其应有的权利,这样做会因噎废食。如果过分纠结于招标过程中的腐败问题,那么招标实践就会无所适从,招标结果就会偏离采购的根本目的,进而违背了招法的立法精神。桥归桥,路归路,反腐的问题应该通过刑法和惩治腐败相关的法律和配套制度去解决。越来越多的案例表明,招标人与投标人的勾结,大多数并不是招标过程中形成的,而是在过去的合作中就形成了利益输送或者在合同履行过程中为达到超额利润而形成的。所以,反腐要用反腐的法律、方法与路径去解决,而不是在招标过程中解决。党的十八大以来的反腐实践也表明,通过反腐的法律、制度、方法和途径就能根本遏制腐败问题。实际上,通过招标与履约过程中充分的信息公开和社会监督,可以为反腐提供路径与线索。

2.修订《招标投标法实施条例》

紧扣新修订的招法,修订《招标投标法实施条例》。改变以预防和惩治腐败作为制定条例的目的,对新招法的原则性规定进行细化,为实现招法的立法目的做好招投标实践的指引。

进一步明确招标过程中的信息公开,扩大信息公开的内容与范围。

为不影响项目的正常实施,改变异议投诉未有效处理暂停招投标活动的规定,由招标人自行决定异议投诉时是否暂停招投标活动,但招标人须对其行为承担相应的法律责任。

3.完善和修订部门规章

依据新招法及其实施条例,全面梳理和修订部门规章,形成统一协调的招投标制度规则,为规范招投标活动提供具体的实施办法。

能给市场做的尽量还给市场,限制地方政府对电子交易平台的投入,鼓励市场主体建设电子交易平台,让市场的力量来促进公共资源电子交易平台的供给、优化和发展。

4.清理和规范地方招标投标配套制度

除《立法法》规定并经审定的配套制度外,对地方公共资源交易管理机构出台的制度和土政策进行全面清理。

权力有自我膨胀的特性,地方出台的制度、政策是权力表达的一种方式,由于其出台的灵活性、迅速性、无程序性,很容易为部门的治理措施披上“合法化”的外衣。所以,应重点预防地方以制定文件和土政策来代替法律进行治理的随意性。没有学理基础的制度和政策,对国家与社会的伤害远大过行政的不作为。简政放权的获得感最终只能在基层和操作端获得,依据“权力法定、市场自主、社会自治”的原则,对各项行政权力分门别类进行精简,更加突出公共资源交易管理部门的公共服务职能,进一步探索权利清单、负面清单,明确政府放权领域,真正体现对市场主体“法无禁止即可为”,对政府“法无授权不可为”。

5.深化“放管服”改革,全面落实事中事后监管制度

深化公共资源交易领域放管服改革,促进公共资源交易监管部门转变观念,进一步树立“宽进严管”的监管理念,禁止其对市场主体在招投标交易中的市场干预,但对各类市场主体在交易过程中的违法违规行为应加大处罚力度。

探索公共资源交易管理部门职能转变,将工作重心从重交易过程管理转移到招标结果的评估和促进合同全面履行上,全面培育社会的契约精神。让中标人专心于标的物质量、服务水平的提高和合同履行上,让招标人摒弃杂念,以合同管理为核心,切实保障相对方的合同权益,使诚实守信、制造精品工程、提供优质货物和服务的企业预期不断提高,为公共资源配置创造良好的发展环境。

6.建立公共资源交易信用评价体系

建立信用评价的惩戒与激励机制,合理确定信用建设的适用范围、评价原则和评价对象、信用评价结果运用。

既要对交易过程进行评价,也要对合同履行进行评价;既要对供给主体进行评价,也要对采购主体进行评价。

要预防信用建设评价的多头管理带来的评价结果不一致的问题,防止有关部门借用信用评价来行使超越行政权力的行为。

(三)加强社会其他配套制度建设,助推建立招投标行业良好的发展环境

加强其他配套制度建设是为了促进招投标交易进行良好的资源配置,完善社会主义市场经济体制,预防和惩治腐败。

1.加强反腐败制度建设

总体来说,我国仍没有建立有效的制度和机制来防止腐败问题,建议应尽快启动反腐败法的立法工作。

进一步完善和发挥纪检监察、审计和巡视制度的作用。

要分析招标人为什么由乱作为变为不敢为、不作为、不能为。一方面原因是在反腐高压之下缺乏担当意识,怕干得多出错多,不敢负起责任;另一方面也与纪检监察和审计监督工作方式失恰和不适当的干预有关。例如,在招投标交易过程中,纪检监察部门因收到举报直接干预招投标交易过程,破坏了招投标行政监管体制。再例如,审计部门对招标人超过一定额度的采购未采用招标方式或采购方式的选择进行不适当的问责并责令改正。这些做法具有非常大的传导作用,让无私为公、敢于担当、积极履职的单位和个人变得缩手缩脚。

用法治思维推进纪检监察工作。“法无授权不可为”,“法无禁止皆可为”,“法定职责必须为”,在依法治国前提下,纪检监察工作也要遵循法治原则,对违法乱纪的处理不能影响正常的招投标活动和正常的生产经营活动,更不能直接处理招投标交易过程中的具体问题。

正确行使审计监督职能。合理确定审计监督与招投标等其他行政监督的边界,防止审计结论的偏颇性和错误传导;合理确定行政法律关系与民事法律关系的界限,不能因审计工作影响到当事人的正常合同履行而违反《合同法》的相关原则;要对违法乱纪问题与自身能力不足而造成或可能造成的问题进行区别,不能影响到合同当事人合法的市场经济活动。

建立健全容错免责机制,既要对不作为的现象进行问责,也要鼓励招标人积极履职、敢于担当。

2.建立全面的信息公开制度和社会监督制度

通过交易过程和合同履行过程的全面信息公开,用“晒”的办法来约束交易各方的行为。让市场主体、社会公众了解和参与到交易和合同履行全过程之中,充分发挥社会监督的作用,使违法违规、腐败行为遁于无形。

总之,招标投标制度建设,既要程序的合法公正,又要充分调动招标人的积极性,将招标采购过程中的核心决策权还给招标人,达到高效优化公共资源合理配置的目的,使招标投标这一制度规则成为我国国有投资管理的有效抓手,指导我国的招投标市场健康有序发展。
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